Le regioni, tanto care ai padri costituenti, realizzate dopo vent\u2019anni e subito boicottate da un centro geloso delle sue prerogative; la vita breve della stagione d\u2019oro delle riforme Bassanini; l\u2019odierna tendenza a centralizzare, addirittura oltre i confini nazionali; l\u2019importanza, oggi pi\u00f9 che mai, di avere sui territori chi sa adattare, adeguare, differenziare, comunicare e dialogare con centri potenti, ma \u201cprivi di realt\u00e0\u201d.<\/p>\n
Facciamo il quadro dei problemi, messi ancor pi\u00f9 in evidenza dalla pandemia, rispetto al rapporto fra Stato e regioni, centro e periferia.<\/strong><\/p>\n Intanto una precisazione: i problemi del day after<\/em>, qui come altrove, nascono in larga parte da quelli del giorno prima e dunque a questi e non alla pandemia far\u00f2 riferimento. In ogni caso, per venire alla domanda, \u00e8 vero che la tensione che si \u00e8 aperta tra le regioni e il governo \u00e8, per la sua virulenza, effettivamente nuova. Non inedita, per\u00f2, perch\u00e9 c\u2019erano state di recente iniziative strettamente politiche dei governatori (meglio chiamarli presidenti di regione) avanzate nei confronti del centro, del Presidente della Repubblica, perfino della Corte costituzionale, riguardo alla gestione dell\u2019emergenza o alla richiesta di referendum abrogativo della legge elettorale. Non ricordo in tutti i cinquant\u2019anni di regionalismo che abbiamo alle spalle prese di posizione cos\u00ec forti e dirette da parte delle regioni. A mio avviso, per\u00f2, \u00e8 importante capire che queste dinamiche non aggiungono nulla alla relativa marginalit\u00e0 delle regioni sul piano politico, perch\u00e9 nascono dal centro e restano al centro, mentre le regioni sono solo sponde. Direi, anzi, che questo protagonismo paradossalmente sottolinea ulteriormente la loro marginalit\u00e0 politica. Perch\u00e9 succede questo? Per il fatto, nuovo, che la netta maggioranza delle regioni \u00e8 a presidenza leghista, e la Lega sta usando queste sedi istituzionali in termini molto abili, anche disinvolti, direi, nello scontro politico al centro. Questo \u00e8 un primo dato che dal punto di vista politico non commento, ma che dal punto di vista istituzionale \u00e8 preoccupante perch\u00e9 innesta su un terreno istituzionale gi\u00e0 molto provato e sovraccarico di tensioni, una ulteriore tensione di lotta -del centro e al centro, lo ripeto, non delle regioni- di cui non si sentiva francamente il bisogno.<\/p>\n Ma prima come si riflettevano sulle regioni le tensioni politiche del centro?<\/strong><\/p>\n Normalmente le regioni venivano, fra virgolette, usate e interpretate politicamente come sostegni alla maggioranza centrale se erano dello stesso colore, o come stazioni intermedie della marcia di avvicinamento alla maggioranza se erano dell\u2019opposizione. Ecco, questo era pi\u00f9 o meno lo schema di lettura delle regioni nell\u2019esperienza che abbiamo alle spalle. Anche con alcune sperimentazioni, penso a Milazzo e alla Regione siciliana a suo tempo o a certi anticipi del centrosinistra. Sperimentazioni regionali sempre, del resto, molto attente ad evitare lo scontro istituzionale. Ecco, oggi, riguardo al tema \u201cregioni e politica\u201d registro invece questa novit\u00e0.<\/p>\n Ma la politica quindi in che modo ha a che fare con le Regioni?<\/strong><\/p>\n In realt\u00e0 le regioni sul piano della politica non hanno sfondato. L\u2019idea costituzionale di una politica nazionale che nasceva dalla circolarit\u00e0 di una serie di domande, esperienze, energie, orientamenti che dal centro passavano -attraverso le regioni- alla base e che dalla base -attraverso le regioni- arrivavano al centro, francamente non \u00e8 mai stata praticata. La loro riforma fu infatti immaginata in una stagione politica e istituzionale diversa. La legge che prevede la elezione diretta del presidente \u00e8 del \u201999, in vista di un regionalismo \u201cforte\u201d che avrebbe decentrato poteri e responsabilit\u00e0 sulle regioni, il che poi non \u00e8 avvenuto, per cui \u00e8 rimasta solo questa parziale riforma, a ennesima dimostrazione che quando riformi un segmento ma il resto rimane invariato, anche il significato di quel pezzo finisce per essere alterato. E nel caso specifico l\u2019alterazione profonda \u00e8 dovuta a un sistema di elezione diretta fortemente legato a meccanismi maggioritari, diretti o indiretti, dove il candidato presidente, una volta eletto, ha poteri significativi. Quali? Intanto sulla scelta di una (piccola) quota di consiglieri, il famoso \u201clistino\u201d, ma soprattutto il forte potere sul consiglio regionale che gli deriva dal fatto che il consiglio sta in piedi tanto quanto sta in piedi il presidente. Se il presidente si dimette per qualunque motivo o \u00e8 costretto a lasciare la carica, si va a elezioni, il che significa la fine del mandato per tutti i consiglieri. Di questo, a mio avviso, a soffrirne in particolare \u00e8 la maggioranza che \u00e8 totalmente disarmata, perch\u00e9 il presidente \u00e8 la figura incombente, assorbe tutte le mediazioni, tutte le proposte, tutte le scelte, tutte le decisioni, dialoga direttamente a livello di giunta con gli interessi in gioco e quando le cose arrivano in consiglio sono gi\u00e0 state negoziate, valutate, discusse, spesso comunicate all\u2019esterno. Alla fine il consiglio non ha altra alternativa che ratificare e la maggioranza non pu\u00f2 far altro che \u201cobbedir tacendo\u201d. Tutto questo fa perdere quella possibilit\u00e0 di rendere pi\u00f9 plurale, pi\u00f9 partecipato, pi\u00f9 legittimato un input che viene dall\u2019esterno. Inoltre il presidente, avendo un potere decisivo nei confronti della giunta di cui sceglie i componenti, ha una forte influenza anche indiretta sull\u2019amministrazione, i cui dirigenti vengono nominati dalla giunta. Il tutto in una istituzione regionale che non \u00e8 pi\u00f9 sottoposta ai controlli di un tempo e, men che meno, a quello dell\u2019opinione pubblica; a differenza di un sindaco, che \u00e8 seguito pi\u00f9 o meno da una cronaca locale per quello che in una citt\u00e0 succede, la regione di norma non interessa n\u00e9 alla stampa nazionale n\u00e9 a quella locale. E certo la cosa non \u00e8 migliorata dalle edizioni regionali della Rai, che anzi di norma peggiorano le cose.<\/p>\n Quindi abbiamo un\u2019istituzione retta dal principio, non della divisione dei poteri, ma da quello opposto della concentrazione dei poteri, tutti in capo al presidente. Ecco perch\u00e9, pur essendo sfumata l\u2019ipotesi del federalismo da cui nasceva l\u2019idea del \u201cgovernatore\u201d, cos\u00ec i media lo hanno capito e cominciato a chiamarlo.<\/p>\n Per questo i presidenti sono figure ampiamente fuori asse dal punto di vista istituzionale e in fondo sono anche vittime del loro stesso strapotere, perch\u00e9 cos\u00ec tutte le mediazioni delle varie articolazioni istituzionali si perdono, quello che dice il presidente o va o non va, non ci sono margini, lui stesso non ha spazio sufficiente per adattare e rivedere successivamente quanto prima ha deciso o comunicato.<\/p>\n Inoltre, essere il referente sovraesposto, immediato e diretto, dell\u2019intero sistema regionale ha anche altre meno desiderabili conseguenze: siccome il vuoto in politica non c\u2019\u00e8 mai, la magistratura, o meglio alcune parti della magistratura inquirente, vanno a riempire quel vuoto. E prima? Quali erano i problemi?<\/strong><\/p>\n Il primo problema \u00e8 stato proprio di impianto. Gi\u00e0 il disegno costituzionale era fortemente oscillante, nel senso che per un verso c\u2019era una visione di respiro, non dico profetica, ma certo di grande tensione innovativa, la famosa piramide rovesciata, la persona, la famiglia, il sindacato, le forze sociali, i corpi intermedi, le istituzioni di base, fino ad arrivare allo Stato e al livello nazionale. Di tutto questo non dico che non ci sia nulla, ma certamente livello nazionale e sistemi locali hanno viaggiato per conto loro per molti decenni: quello che avveniva in sede locale era una cosa, quello che avveniva a livello nazionale un\u2019altra, e le occasioni di incontro erano relativamente scarse. Per un altro verso, gi\u00e0 in Costituzione abbiamo anche la parte non dico prosaica ma insomma pragmatica: le regioni come ridotta di protezione di chi perde le elezioni al centro. In una costituente che lavora al buio, perch\u00e9 non sa chi vincer\u00e0 le elezioni politiche (il 18 aprile 1948 arriva a Costituzione gi\u00e0 in vigore) c\u2019era la necessit\u00e0 di costruire aree di protezione, non gi\u00e0 di comunit\u00e0 e sistemi sociali regionali che a questa scala spesso non c\u2019erano neppure, ma a protezione delle politiche e delle forze politiche che avessero perduto il confronto. \u00c8 questo carattere genetico che fa s\u00ec che i conflitti tra centro e periferia diventino endemici. Se, infatti, il sistema \u00e8 collaborativo, diventano centrali le cerniere, ci\u00f2 che permette di connettere, di fluidificare; se il sistema \u00e8 invece duale e protettivo, prevale l\u2019esigenza di garanzia, e la separazione \u00e8 da sempre la forma di garanzia pi\u00f9 semplice, pi\u00f9 immediata. Quindi il sistema delle relazioni centro-periferia disegnato in Costituzione \u00e8 essenzialmente garantistico, pensato per proteggere le regioni dalla prepotenza del centro, con un esile collegamento fra i due: lo stato fissa i principi, le regioni legiferano nel rispetto dei principi, con amministrazioni completamente separate e con momenti di controllo limitati a dove le parti si connettono tra loro. Parlo della versione originaria della Costituzione. Ci\u00f2, poi, non toglie che anche qui ci fossero alcuni importanti elementi simbolici, come la presenza dei rappresentanti regionali nelle camere unite per l\u2019elezione del Presidente della Repubblica, un elemento simbolico importante, da non sottovalutare, perch\u00e9 \u00e8 il segno che le due entit\u00e0 si uniscono in una figura che infatti rappresenta l\u2019unit\u00e0 nazionale. Ma in pratica il disegno, cos\u00ec come \u00e8 concepito, \u00e8 stato sottoposto a una torsione fortissima, fin da quando si cominci\u00f2 a pensare di attuare le regioni, perch\u00e9 in realt\u00e0 la politica non le voleva, o meglio, le voleva o no a seconda di chi pensava di vincere. Due: le regioni vengono concretamente definite con l\u2019approvazione degli statuti di autonomia e la stesura dei decreti delegati di trasferimento delle funzioni. Ebbene alla prima si pone mano con modalit\u00e0 che tutti i primi presidenti delle regioni (tra l\u2019altro spesso prestigiosi: da Fanti a Bassetti) ricordano come umilianti.<\/p>\n Gli statuti regionali che formalmente hanno una posizione superiore alla legge ordinaria e le cui proposte certo il parlamento avrebbe potuto discutere e anche respingere ma non modificare con un passaggio istituzionale importante, in una notte famosa della Commissione affari costituzionali presieduta dall\u2019onorevole Tesauro, uomo di grande esperienza parlamentare, vengono largamente riviste con modifiche letteralmente dettate dallo stesso presidente. In breve: le regioni passano all\u2019esame del maestro che le bacchetta sulle cose da togliere e le cose da mettere negli statuti. Questo fu il primo atto di vita istituzionale delle regioni.<\/p>\n Le funzioni vengono poi definite in una delle forme pi\u00f9 arretrate dal punto di vista dell\u2019innovazione istituzionale, rispetto, per esempio, alla competenza agricoltura: invece di chiedersi cosa fosse l\u2019agricoltura nell\u2019Italia del 1970, in piena urbanizzazione e industrializzazione o cosa fosse per la pianura padana e il meridione; invece di discutere quindi del quadro aggiornato rispetto al 1948 e di quale dovesse essere il compito dello stato e quello delle regioni, cosa si decide? Che la materia dell\u2019agricoltura, da cui dipender\u00e0 l\u2019estensione di tutti i poteri della regione, quindi il perimetro base del relativo ruolo, \u00e8 un pezzo di quello che tradizionalmente fa il ministero dell\u2019agricoltura. Punto e basta. La dimensione e la definizione dei poteri regionali viene tratta da una costola dell\u2019organizzazione ministeriale, a sua volta gi\u00e0 vecchia di almeno 80 anni. Tanto per dare un\u2019idea di quale sia stato l\u2019approccio. Il tutto ovviamente nel trionfo della burocrazia centrale, ottenuto per la benevolenza della politica che con una mano d\u00e0 per la parte che le interessa e con l\u2019altra frena per mantenere le cose come stanno.<\/p>\n Poi per\u00f2 c\u2019\u00e8 un momento in cui invece ci si sforza di prendere sul serio il regionalismo…<\/strong><\/p>\n S\u00ec e questo \u00e8 frutto di due cose: da un lato, dei primi vagiti della Lega, che comincia a premere sul discorso del decentramento, fondamentalmente a proposito del rapporto tra le tasse che si pagano e i servizi che si ricevono, quindi un discorso che parte dai quattrini ma implica anche altro. Contemporaneamente, siamo all\u2019inizio degli anni Novanta, ormai c\u2019\u00e8 Maastricht, e la possibilit\u00e0 che nell\u2019aprirsi di un mercato unico e con istituzioni comunitarie forti, i protagonisti del nuovo assetto siano Bruxelles da un lato e i sistemi regionali dall\u2019altro, che nel corso del tempo si sono gi\u00e0 affermati sul piano socio-economico, tipo la Baviera per intenderci. \u00c8 questo che porta alle riforme amministrative di Bassanini degli anni Novanta, e prima ancora a quelle degli enti locali con l\u2019elezione diretta del sindaco fra il \u201990 e il \u201993. Arriva anche \u201cMani Pulite\u201d, i cui effetti sul piano istituzionale non sopravvaluterei perch\u00e9 le variabili fondamentali sono le dinamiche che portano alle riforme Bassanini, alle modifiche dell\u2019elezione diretta del presidente delle regioni, alla riforma del titolo V nel 2001, la cui coda finale si avr\u00e0 nel 2009 quando si vara il cosiddetto federalismo fiscale con tutta una serie di decreti attuativi gi\u00e0 pronti (e bloccati all\u2019ultimo), basati sul principio che da un lato i servizi essenziali alla popolazione, legati ai diritti fondamentali, non dovevano andare sotto certi standard, i famosi Lep, \u201clivelli essenziali delle prestazioni\u201d e dall\u2019altro che queste funzioni avessero dei costi standard, per evitare sperequazioni nel paese. Tutto questo \u00e8 stato fermato. Noi tutt\u2019ora abbiamo un pezzo della Costituzione, il Titolo V, che per tutti \u00e8 diventato una specie di capro espiatorio di tutte le sventure nazionali,\u00a0mentre non era che l\u2019evoluzione, negli anni Novanta, di ci\u00f2 che \u00e8 scritto e legittimato dalla Costituzione.<\/p>\n \u00c8 un\u2019evoluzione rimasta a met\u00e0 con D\u2019Alema, subentrato a Prodi, e poi del tutto bloccata nel 2001 con Berlusconi. Cos\u00ec con la crisi finanziaria del 2008 e tutto quello che avviene dopo, mentre Bossi continua a parlare a Pontida di secessione o a celebrare riti di ampolle con l\u2019acqua del Po, avviene una delle centralizzazioni pi\u00f9 dure e feroci che siano mai state fatte. Per arrivare senza interruzioni fino alla odierna pandemia. In questo senso, e concludo su questo punto, dagli anni 2005-2006 in poi, quando si intrecciano problema del debito pubblico, patto di stabilit\u00e0 e crisi politica, questa centralizzazione molto forte si associa a un centro debole, e questo \u00e8 un problema per tutto il sistema, perch\u00e9 comporta paralisi o mediazioni sottobanco non trasparenti, sempre episodiche, mai strategiche. Ma perch\u00e9 non c\u2019\u00e8 la forza. Ecco, questa centralizzazione su un centro debole (che non a caso si inventa periodicamente \u201cil personaggio\u201d cui appoggiare tutto il resto) continua ai giorni nostri e, attenzione, l\u2019applicazione del piano europeo di sostegno (Pnrr) dar\u00e0 una curvatura ancora pi\u00f9 centralizzata al nostro sistema almeno per un decennio.<\/p>\n Quindi la centralizzazione va considerata irreversibile?<\/strong><\/p>\n Certamente lo spazio per la potest\u00e0 legislativa regionale si ridurr\u00e0 ulteriormente. Il vecchio mito autonomia legislativa uguale autonomia politica, che suonava molto bene, \u201cfare le leggi\u201d inteso un po\u2019 come \u201cpadroni in casa propria\u201d, \u00e8 andato. Le leggi regionali sono complessivamente poche e limitate. Ma non \u00e8 tanto (e solo) un problema della qualit\u00e0 della classe politica che le sta amministrando, certo non paragonabile a quella degli anni Settanta, ma del fatto che di spazio a disposizione ne \u00e8 rimasto poco.<\/p>\n La regolazione ormai \u00e8 migrata altrove. Al centro nazionale e al centro comunitario. \u00c8 l\u00ec che si fanno le regole. Dalle altre parti si applicano e al massimo si adattano.<\/p>\n Allora cosa rimane dell\u2019autonomia?<\/strong><\/p>\n A me pare che l\u2019autonomia delle regioni si giochi ormai su un piano diverso, che non \u00e8 la legislazione ma, intese in senso ampio, l\u2019attuazione, la messa in opera, il collegamento fra centro e sistemi locali, l\u2019intermediazione pi\u00f9 fluida ed efficace possibile delle politiche pubbliche, con la possibilit\u00e0 di articolarle. In questo senso anche la potest\u00e0 legislativa pu\u00f2 tornare utile, per adattare, adeguare, rendere flessibile ci\u00f2 che altrimenti sarebbe rigido.<\/p>\n \u00c8 un regionalismo cooperativo, che collabora all\u2019applicazione di politiche europee e nazionali agevolando il sistema locale a trovare la propria cifra nella loro applicazione. Questa dovrebbe essere la vocazione delle regioni. Il che significa innanzitutto un collegamento forte con le citt\u00e0, che sono i veri centri, i punti di forza. Ma per fare questo bisogna spostare il baricentro della regione sulla concretezza dell\u2019amministrazione, dell\u2019organizzazione, della programmazione, della interdipendenza delle politiche pubbliche, della garanzia dei beni non divisibili, del reperimento e gestione delle risorse, del partenariato tra pubblico e le tante forme del privato (dalle imprese al terzo settore, dalle fondazioni al volontariato) e tutto questo a cominciare dalla disponibilit\u00e0 dei dati, tanto pi\u00f9 importante dopo la sciagurata scelta dell\u2019abolizione delle province. Adesso sopra i Comuni non c\u2019\u00e8 nulla, c\u2019\u00e8 un enorme spazio vuoto, che \u00e8 quello che le regioni devono occupare, perch\u00e9 quello \u00e8 lo spazio fondamentale di intervento, dello stesso Recovery plan. Avremo infatti un decennio almeno di applicazione specifica, precisa, puntuale, di questo e quello, e in che modo, in che tempi e con chi. Insomma, un intero paese che si mette a cambiare. Allora, siccome \u00e8 importante non fallire, pena una crisi nazionale e europea non augurabile a nessuno, a me pare che questo sia il fronte della nuova autonomia, un\u2019autonomia che \u00e8 differenziazione, \u00e8 ricognizione, \u00e8 capacit\u00e0 di cucire fra loro i soggetti e i settori diversi in modo da curarne l\u2019interdipendenza; sono i piani paesaggistici, sono le infrastrutture, insomma l\u2019interfaccia delle agenzie che possono operare sul territorio a cominciare da quelle della mobilit\u00e0, delle reti, dell\u2019energia, ecc. Purtroppo le regioni sono spesso sguarnite proprio su questi punti perch\u00e9 si sono definite pi\u00f9 come gestione diretta e sguardo al centro e allo stato che come punto d\u2019incontro dei sistemi locali, con il risultato che proprio su questo lato resta aperto un vuoto che la soppressione delle province ha aggravato.<\/p>\n Ma tutto questo va bene se anche il centro funziona; non \u00e8 scontato…<\/strong><\/p>\n La domanda \u00e8 opportuna, se no il discorso rimarrebbe sbilanciato. In principio c\u2019\u00e8, come il verbo, un centro immutabile. Il nostro \u00e8 un centro che non ha cambiato praticamente una virgola da quello di cent\u2019anni fa e le ultime riforme vere sono quelle di Giolitti; il fascismo per funzionare ha dovuto inventarsi un sistema di amministrazioni parallele ai ministeri. Il centro ministeriale ha riproposto incessantemente le sue regole, le sue procedure, i suoi funzionari, i suoi modelli procedurali e contabili, imponendone anzi l\u2019estensione in sede regionale e locale. Questo \u00e8 quello che \u00e8 avvenuto. Le riforme Bassanini toccavano il centro, lo aggredivano, modificavano i ministeri, ma dal 2000-2001 in poi \u00e8 stato girato il veicolo e si \u00e8 fatta marcia indietro. Basta un dato: il periodo di massimo trasferimento di funzioni dallo Stato alle regioni \u00e8 fra il \u201996 e il 2000, cio\u00e8 il tempo delle riforme Bassanini. Bene, fra il \u201998 e il 2001-2002, il personale statale centrale invece di diminuire \u00e8 aumentato!<\/p>\n Allora certamente le modifiche al centro sono indispensabili, anche perch\u00e9 l\u2019autonomia \u00e8 un dato relazionale, \u00e8 una relazione tra due soggetti: se cambio io, devi cambiare anche tu. Torniamo a oggi e al Pnrr. Ovviamente, nei primi tempi, la tentazione maggiore sar\u00e0 quella di scorporare singoli pezzi e di costruire corsie parallele, fluide, veloci, in modo da permettere il rispetto dei tempi richiesti dalle regole europee. In parte questo \u00e8 inevitabile, ma se sar\u00e0 cos\u00ec del tutto, dopo qualche anno ci ritroveremo il centro inalterato e le periferie (amministrazione statale periferica compresa) finite chiss\u00e0 dove. Ora, il mutamento starebbe tutto in questa espressione: il modello ministeriale italiano \u00e8 superato perch\u00e9 strettamente legato alla gestione diretta, perch\u00e9 ha soltanto una marcia, quello che fa direttamente. Il resto in fondo non \u00e8 un affar suo: se ne occupa un altro, \u00e8 un altro che ne risponde e non se ne vuole sapere altro che vada oltre l\u2019aspetto formale (l\u2019involucro esterno) dell\u2019insieme. I tagli lineari della spesa sono stati fatti perch\u00e9 nella pubblica amministrazione, salvo limitati settori (il Ssn \u00e8 uno di questi), non si sa niente di pi\u00f9 delle grandi linee. In conclusione, il centro \u00e8 il punto chiave: invece di essere il vertice della amministrazione statale, i ministeri (o chi per loro) dovrebbero essere il centro del sistema paese, ma questo significa un mestiere nuovo e innanzitutto passare dal \u201cfare\u201d al \u201cfar fare\u201d ad altri: istituzioni decentrate, privati, altro ancora. Questo era l\u2019obbiettivo delle riforme degli anni Novanta: al centro le scelte strategiche e gli elementi indivisibili del sistema, spostando l\u2019amministrazione verso la periferia, perch\u00e9 l\u2019operare \u00e8 l\u2019operare concreto, \u00e8 l\u2019applicare le singole iniziative adeguandole alle condizioni del contesto; \u00e8 l\u2019interdipendenza tra le politiche pubbliche e tutto questo richiede la prossimit\u00e0 delle articolazioni decentrate o l\u2019operato di agenzie tecniche di settore, non il vuoto pneumatico del centro amministrativo. Questo per vent\u2019anni non \u00e8 stato fatto e oggi ci costa moltissimo. No, perch\u00e9 il peso decisionale che (relativamente) perdono in periferia lo recuperano partecipando alle decisioni centrali, come sta avvenendo proprio in questi giorni (fine maggio, Dl 77\/2021) nel disegno della governance <\/em>del Pnrr con l\u2019innesto dei presidenti delle regioni nella cabina di regia. Certamente il centro \u00e8 la chiave di volta del sistema, ma proprio per questo \u00e8 importante che regioni e sistemi locali siano presenti in queste sedi e diano in modo efficace il loro apporto in termini di domanda politica, di conoscenza dei problemi, di consenso e in definitiva di legittimazione delle scelte che vengono operate. Ritengo che dovrebbero seguire anche le programmazioni anno per anno di quello che ogni singolo ministero operante in materia regionale si propone di fare. Se, ad esempio, il ministero dei beni culturali vara la programmazione annuale di quello che fanno le soprintendenze, le regioni in cui queste hanno sede hanno tutto l\u2019interesse a sapere, a discuterne. Servirebbe a entrambi. Altrimenti rischiamo di avere un centro senza antenne e una periferia che \u00e8 immersa nella realt\u00e0, ma non ha poteri se non sottobanco, e in queste condizioni perdono tutte e due.<\/p>\n Hai accennato alla differenziazione. C\u2019\u00e8 una polemica sull\u2019autonomia differenziata, qualcuno dice che sono i ricchi che vogliono tenersi i soldi\u2026<\/strong><\/p>\n La mia opinione, l\u2019ho detto pi\u00f9 volte, \u00e8 che l\u2019autonomia \u00e8 differenziazione, che differenziare \u00e8 indispensabile per risolvere il vero problema: la rigidit\u00e0 e l\u2019uniformit\u00e0. In assenza di un vero governo di sistema, ingessare tutto \u00e8 l\u2019unica cosa che una burocrazia centrale, aiutata in questo da una produzione normativa ipertrofica, riesce a fare. I sistemi locali non hanno neppure la possibilit\u00e0 di fare differenziazioni minime come un paese lungo come l\u2019Italia richiederebbe. Una parte significativa dell\u2019alegalit\u00e0 e dell\u2019illegalit\u00e0 vera e propria nasce anche da questo, dalla necessit\u00e0 di liberarsi di prescrizioni assurde perch\u00e9 obsolete (e questa \u00e8 la semplificazione) o inadeguate perch\u00e9 costruite su una media per definizione lontana, in un paese come il nostro, dai singoli picchi positivi o negativi. Allora differenziare \u00e8 decisivo. L\u2019uniformit\u00e0 riguarda i cittadini, i cui diritti fondamentali debbono essere identici ovunque essi siano, dal Trentino fino a Trapani, ma questo non significa che l\u2019azione del servizio sanitario debba essere uguale dal Trentino a Trapani. I risultati devono essere quelli, ma i modi per arrivarci possono essere tanti, perch\u00e9 dipendono da condizioni geomorfologiche, sociali, economiche, dalla capacit\u00e0 amministrativa, da mille cose. Del resto la differenziazione \u00e8 sancita in via generale dall\u2019art. 118 Cost., secondo cui l\u2019amministrazione deve ispirarsi al principio della differenziazione, della proporzionalit\u00e0, dell\u2019adeguatezza, che significa aderire al contesto in cui sei.<\/p>\n Questo \u00e8 possibile soltanto facendo arretrare la legge dall\u2019eccesso di prescrizioni che pone e dunque responsabilizzando i funzionari, riconoscendo il loro potere discrezionale e ovviamente la loro responsabilit\u00e0 su questo.<\/p>\n Questo \u00e8 un passaggio chiave. Se invece, da un lato, si intende metter loro i ceppi e, dall\u2019altro, il personale vuole proteggersi da possibili responsabilit\u00e0, perch\u00e9 queste sono le cause principali della nostra ipertrofia normativa, avremo un sovraccarico di rigidezza e di uniformit\u00e0 con regole inadeguate o obsolete gi\u00e0 la sera stessa in cui diventano legge. Con le conseguenze sul merito e sull\u2019efficacia dell\u2019operare che si conoscono.<\/p>\n Allora, di fronte a questa esigenza, il fatto di permettere alle regioni adattamenti su certe materie anche per la potest\u00e0 legislativa come previsto dalla Costituzione (art.116.3), \u00e8 sacrosanto. Il problema \u00e8 che questa clausola \u00e8 stata utilizzata in modo improvvido, innescando una reazione che ha reso le cose ancora pi\u00f9 difficili. Se di fronte a una situazione di difficolt\u00e0 di un intero paese, di crescente divaricazione tra Nord e Mezzogiorno, di blocco degli strumenti perequativi (Lep e altro di cui si \u00e8 detto), le tre regioni pi\u00f9 importanti del paese, Veneto, Lombardia ed Emilia-Romagna, sia pure con progetti a estensione diversa, utilizzano congiuntamente la clausola del regionalismo differenziato, il messaggio che se ne trae e che non avrebbe dovuto essere ignorato (sempre che lo sia stato!) neppure dal pi\u00f9 ingenuo dei politici regionali, si traduce in qualcosa di totalmente diverso: \u201cAbbiamo provato in tutti i modi a cambiare il centro, e il centro non cambia; abbiamo cercato in tutti i modi di avere possibilit\u00e0 di articolare normative e questo non \u00e8 possibile; abbiamo la Costituzione che ci chiede un\u2019amministrazione adeguata e proporzionata, ma l\u2019uniformit\u00e0 ce lo impedisce, e allora noi ce ne andiamo per conto nostro\u201d. In questo modo l\u2019operazione, che come si vede in astratto non mancava di ragioni, diventa veramente benzina sul fuoco. Il tutto aggravato dal fatto, tutt\u2019altro che trascurabile, che parliamo delle tre regioni pi\u00f9 ricche e che sotto sotto (in qualche caso, sopra-sopra) ci sono gli \u201csghei\u201d. Se la Lega e l\u2019Emilia-Romagna si mettono insieme la frittata \u00e8 fatta: \u00e8 il Nord che si muove e lo fa in una situazione in cui le tensioni territoriali sono gi\u00e0 molto forti. Sarebbe meglio non scherzarci su. Ecco perch\u00e9 penso sia stato, e sia ancora, se il discorso sar\u00e0 ripreso negli stessi termini, un grave errore.<\/p>\n In questa situazione critica e con un centro debole come si \u00e8 detto, oltre tutto ricorrendo ad uno strumento inidoneo, come la procedura prevista dall\u2019art.116.3 Cost. che \u00e8 una procedura limitata, prevista per questioni specifiche. Ad esempio: nel caso di Venezia, per gestire un sistema metropolitano lagunare, ho bisogno di avere anche poteri relativi a questi aspetti, alle capitanerie di porto, etc.<\/p>\n In questi casi, si propone un pacchetto di poteri legato a questo problema che decentra anche competenze normative addizionali. Ma come si vede bene, sono cose specifiche, interventi sartoriali, di adattamento della veste al dato concreto. Se invece sforzo la disposizione costituzionale chiedendo il trasferimento aggiuntivo di tutto ci\u00f2 che potenzialmente potrei avere, da un lato mi sto confezionando una regione su misura che immediatamente pone il problema delle restanti e dall\u2019altro eludo la motivazione delle richieste, che \u00e8 la base per la messa a punto di ogni risposta congruente.<\/p>\n Quindi? Cosa si pu\u00f2 fare?<\/strong><\/p>\n Se sono problemi di sistema, intanto sono chiare le cose da non fare, la prima delle quali \u00e8 limitarsi alle soluzioni di emergenza, basate su deroghe normative e corsie\/strutture parallele sul piano funzionale e organizzativo. \u00c8 presto per pronunciarsi su quello che succeder\u00e0 nell\u2019applicazione dei decreti sul Pnrr e anzi ho richiamato qualche elemento incoraggiante come la partecipazione delle regioni al centro. Il resto \u00e8 ancora indistinto e non mancano soluzioni che nell\u2019immediato sono probabilmente inevitabili, ma che se rimangono\u00a0senza integrazioni o correzioni si rischia di imboccare la strada delle cose da non fare. Vedremo il testo finale in sede di conversione e le altre iniziative assunte dal governo in corso d\u2019opera.<\/p>\n La seconda \u00e8 riportare il discorso al piano strategico, delle grandi scelte e il primo passo \u00e8 porsi le domande di fondo, vale a dire: qual \u00e8 il ruolo dei sistemi locali oggi, con quanti \u201ccentri\u201d (oltre a quello nazionale) questi devono fare i conti e in che modo, quali gli ambiti nei servizi nazionali (come sanit\u00e0, scuola, ecc.) che incidono sui diritti fondamentali e da considerare \u201cindeformabili\u201d e quali invece quelli che richiedono una \u201cnecessaria\u201d diversit\u00e0 per adeguarsi a condizioni diverse e, infine,\u00a0 quanto regioni e sistemi locali vadano responsabilizzati sul prelievo oltre che sulla spesa di risorse pubbliche e che cosa debba restare affidato a un\u2019altrettanto doverosa azione perequativa nei confronti delle aree pi\u00f9 deboli, non tutte e solo nel Mezzogiorno.<\/p>\n Porsi queste domande, aprire questo dibattito pubblico, esigere che i partiti o quello che ne resta e i soggetti della societ\u00e0 civile si pronuncino su questo non significa poi redigere il consueto e inutile libro dei sogni. Significa imboccare la strada per maturare orientamenti di massima, certo da specificare e da tradurre in concreto, che intanto permettano di escludere scelte che vanno in senso opposto e aiutino a sperimentare in concreto, come questi anni di attuazione del Pnrr comunque imporranno, innovazioni e soluzioni possibili. Cominciando da un punto di fondo, che dovrebbe reggere l\u2019intero schema di riferimento.<\/p>\n La regione ha un peso limitato nel gioco politico nazionale mentre va considerata uno snodo cruciale delle politiche pubbliche da e per il centro, da e per i sistemi locali. \u00c8 questo ruolo istituzionale che \u00e8 di gran lunga preminente e quindi \u00e8 necessario passare dall\u2019originaria separazione del dualismo garantistico, a difesa di forti e potenziali diversit\u00e0 politiche che non ci sono e che avranno ancor meno spazio nei prossimi anni, a moduli strutturali e funzionali di natura cooperativa essenziali per l\u2019intero sistema, cominciando dal centro. Il che significa che chi pensa al consolidamento della ipercentralizzazione, con un sistema tolemaico a difesa di macro riforme e rigide uniformit\u00e0 garantistiche o chi in senso opposto si propone la disarticolazione in sottosistemi reciprocamente impermeabili a difesa di piccole patrie o di pi\u00f9 prosaiche risorse finanziarie proprie, \u00e8 del tutto fuori strada. E fuori strada sono le misure grandi o picco le che vi si ispirano.<\/p>\n Non \u00e8 chiaro ancora dove andremo a finire, ma almeno sappiamo cosa vogliamo evitare. Poi vi sono numerosi aspetti specifici cui \u00e8 bene porre mano. Mi limito a due esempi. Il primo \u00e8 sapere e far sapere come stanno le cose, dirlo con franchezza e smettere di nascondere tutto sotto il tappeto. \u00c8 un lavoro che pu\u00f2 contare su molti elementi gi\u00e0 disponibili ma \u00e8 essenziale per governare i processi. Ed \u00e8 importante farlo prima di immettere decine di migliaia di giovani nell\u2019amministrazione perch\u00e9 altrimenti nel giro di pochi anni questi giovani saranno demotivati e perduti: avranno pi\u00f9 abilit\u00e0 informatiche, ma fondamentalmente avranno assorbito la mentalit\u00e0 difensiva.<\/p>\n Il secondo \u00e8 una azione di supporto concreto e di restituzione di valori di prestigio a tutto il personale delle amministrazioni pubbliche: compreso quello elettivo, perch\u00e9 non \u00e8 un caso che non si riescano a trovare pi\u00f9 neanche amministratori pubblici e candidati sindaci. Da tempo, e in misura crescente, i funzionari sono sottoposti a un pesante sovraccarico di responsabilit\u00e0 formali penali, civili, amministrative e contabili. La burocrazia difensiva nasce da questo ed \u00e8 un tema diffuso e terribilmente ostacolante per qualunque tipo di azione. Vanno innanzitutto sollevati dal sovraccarico normativo, dove nel tempo si \u00e8 accumulato di tutto, dai nuovi diritti ai nuovi doveri e i pochi margini rimasti sono stati ulteriormente ridotti dall\u2019anticorruzione. Bisogna uscirne facendo marcia indietro da questo sovraccarico regolativo (gli strumenti ci sono), lasciando ai funzionari poteri e certo anche le conseguenti responsabilit\u00e0, che vanno loro riconosciute. Bisogna alleggerire i rischi che corrono, sostenendoli anche sul piano professionale ed economico come si deve e non penso solo ai dirigenti, ma anche ai quadri intermedi. Ci sono poi aspetti simbolici come i premi, l\u2019apprezzamento dei risultati raggiunti, una cura di aspetti considerati ingiustamente minori che spesso \u00e8 mancata ma che invece \u00e8 molto importante. Per questo i segnali che i recenti provvedimenti governativi (fine maggio, inizio giugno) danno in materia di giustizia penale e responsabilit\u00e0 contabile, semplificazione, valutazione e incentivi al personale sembrano incoraggianti.<\/p>\n Non conosciamo ancora come alla fine si sistemeranno i rapporti tra centro e sistemi locali, entrambi da ripensare, ma \u00e8 certo che riportare il dibattito sulla intelaiatura di base di questo aspetto istituzionale e procedere al recupero dei valori e degli strumenti professionali del personale delle pubbliche amministrazioni sar\u00e0 in ogni caso determinante. Perch\u00e9 \u00e8 anche da qui che si deve partire.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Le regioni, tanto care ai padri costituenti, realizzate dopo vent\u2019anni e subito boicottate da un centro geloso delle sue prerogative; la vita breve della stagione d\u2019oro delle riforme Bassanini; l\u2019odierna tendenza a centralizzare, addirittura oltre i confini nazionali; l\u2019importanza, oggi pi\u00f9 che mai, di avere sui territori chi sa adattare, adeguare, differenziare, comunicare e dialogare …<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"closed","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[8],"tags":[],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.forumdilimena.com\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/1757"}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.forumdilimena.com\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.forumdilimena.com\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.forumdilimena.com\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.forumdilimena.com\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcomments&post=1757"}],"version-history":[{"count":2,"href":"https:\/\/www.forumdilimena.com\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/1757\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":1759,"href":"https:\/\/www.forumdilimena.com\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/1757\/revisions\/1759"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.forumdilimena.com\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fmedia&parent=1757"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.forumdilimena.com\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcategories&post=1757"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.forumdilimena.com\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Ftags&post=1757"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}
\nAggiungo un\u2019altra considerazione che riguarda i presidenti di regioni, visto che ci siamo, e che, a mio avviso, conferma quello che sto dicendo: certamente la loro soggettivit\u00e0, la loro visibilit\u00e0 \u00e8 fortemente aumentata ma senza per\u00f2 raggiungere di norma una significativa caratura politica. \u00c8 aumentata non solo per le vicende della pandemia, ma per un meccanismo che si \u00e8 messo in moto vent\u2019anni fa, e che ha fatto dei presidenti delle regioni degli \u201cuomini soli al comando\u201d, il che certo non era negli obbiettivi e non sempre ha funzionato.<\/p>\n
\nAbbiamo avuto parecchi presidenti di regione costretti a dimettersi per incriminazioni o che non hanno potuto presentarsi al rinnovo del mandato per incriminazioni poi (dopo anni) risultate infondate. Il che naturalmente \u00e8 legato a un problema ben pi\u00f9 ampio, ma dimostra anche che poi queste asimmetrie hanno un prezzo anche per chi ne beneficia in prima battuta.<\/p>\n
\nCi furono degli interessanti scambi di posizione, in Costituente, sul punto. Furono le elezioni siciliane con la netta affermazione della Democrazia cristiana a portare le sinistre a una posizione pi\u00f9 pro-regionalista, ma dal punto di vista culturale e politico la sinistra restava contraria, convinta che le riforme si fanno dal centro e che l\u2019autonomia regionale e locale pu\u00f2 produrre solo vandee resistenti all\u2019innovazione e al progresso. A favore dell\u2019autonomia c\u2019erano storicamente l\u2019area cattolica e alcune schegge dell\u2019area laica come il Partito d\u2019Azione, pi\u00f9 sensibili, ma il resto restava assolutamente estraneo. Quindi la politica, dopo l\u2019aprile del 1948, rinvia tutto, con il consenso di tutti. Le regioni che dovevano essere istituite entro un anno dalla Costituzione, quindi nel \u201948, entrano in funzione solo nel \u201970 senza che nessuno avesse mai seriamente protestato. Il 1970 non \u00e8 una data qualsiasi: si versa in un momento di crisi politica nazionale e le regioni diventano, dall\u2019inizio appunto, uno spazio politico aggiuntivo per il centro, per risolvere problemi del centro. Nel \u201968-69-70 abbiamo l\u2019esaurirsi della formula del centro-sinistra e l\u2019avvicinamento del Pci all\u2019area della maggioranza, se non del governo: le regioni vengono utilizzate per legittimare e agevolare questo processo. Ma nello stesso tempo in cui si attua il decentramento istituzionale, il governo, uno dei vari governi Andreotti prende le contromisure e vara una riforma fiscale che sposta al centro larga parte del prelievo fino a quel momento assicurato dai tributi locali. Se si portano le risorse della finanza locale al centro, il senso \u00e8 chiaro…<\/p>\n
\nLuciano Vandelli, uno degli studiosi pi\u00f9 attenti della materia che purtroppo ci ha lasciato di recente, allora assessore regionale, amava dire: \u201cNon sono mai andato tante volte a Roma come da quando si parla di federalismo\u201d. Ecco, \u00e8 la rappresentazione perfetta della schizofrenia tra narrazioni celtiche e centralizzazione romana. Cos\u00ec il titolo V \u00e8 rimasto a met\u00e0, un po\u2019 perso nelle nebbie. Dopodich\u00e9 \u00e8 certo che se faccio un ponte per una direzione e poi vado dall\u2019altra, quel ponte rimane un monumento all\u2019inutilit\u00e0, ma la causa del fallimento sta nella caduta del disegno su cui era fondato. \u00c8 dunque del disegno caduto e non della sua traduzione istituzionale di allora che oggi si dovrebbe discutere e soprattutto di altri possibili disegni, che ancora non mi sembra di vedere.<\/p>\n
\nMa in questo scenario alle regioni resta solo un ruolo attuativo, sia pure in senso ampio?<\/strong><\/p>\n
\nPer questo \u00e8 importante, ma non basta, la partecipazione al Senato, che pure conterebbe, e neppure la conferenza Stato-Regioni, che oggi in non pochi casi non \u00e8 che il paravento di negoziazioni faccia a faccia, bilaterali, tra singole regioni e singoli ministeri, come testimonia il libro di Linda Lanzillotta (Il paese delle mezze riforme, 2019), che \u00e8 stata ministra degli Affari regionali qualche anno fa, dandone una vivida rappresentazione dall\u2019interno. Intendiamoci, meglio che niente, per\u00f2 credo che l\u2019importante sia capire che, se il centro \u00e8 un centro per tutti, sia un centro di sistema, perch\u00e9 \u00e8 interesse di tutti sapere cosa succede. E allora certe riforme amministrative, che si fanno sui ministeri, non sono una cosa che riguarda solo lo Stato, ma l\u2019insieme delle istituzioni di questo paese. E quindi le regioni e gli enti locali devono interloquire su questo.<\/p>\n